NGB kritisch over Voorlichting Raad van State
Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) is gevraagd om te reflecteren op de Voorlichting over de rol van gemeenten in de bestuurlijke en integrale aanpak van ondermijning die de Raad van State op 20 maart 2019 uitbracht.
Dit advies is terug te vinden op de website van de Raad van State: https://www.raadvanstate.nl/adviezen/@113263/w16-18-0272-ii-vo/
In lijn met het onderstaande betoog is op 2 mei jl. een reactie gestuurd aan de minister van Justitie en Veiligheid, de heer Grapperhaus.
Inleiding
In de reactie constateren wij dat de Raad van State twee onderwerpen aansnijdt. Allereerst is er de vraag of een uitbreiding van bevoegdheden kan worden ingepast in het huidige staatsbestel. Daarnaast komt de vraag aan de orde of intensievere persoonsgegevensuitwisseling door gemeenten in het kader van het tegengaan van ondermijning past binnen het regime van de AVG.
Rol burgemeester in staatsbestel
Ondermijnende criminaliteit nestelt zich sluipenderwijs in dorpen en steden in ons land. De praktijk is dat burgemeester hun rol pakken om de invloed van deze criminele activiteiten op de openbare orde tegen te gaan. Dit gebeurt in lijn met noot 20 uit de Voorlichting, waarin wordt verwezen naar de wetsgeschiedenis en de voorkoming van strafbare feiten die invloed hebben op de orde en rust in de gemeentelijke samenleving (Kamerstukken ll 1989/90,I94O3, nr. L6, p. 37-38).
Op hoofdlijnen delen wij de staatsrechtelijke analyse van de Raad van State en de opvatting dat een nadere specificatie van het begrip "openbare orde" vanuit legalistisch oogpunt onwenselijk is. Dat laat onverlet dat de wetgever potentiële nieuwe burgemeestersbevoegdheden altijd zal moeten toetsen aan het beginsel dat de burgemeester juist als taak heeft om de openbare orde te handhaven. Voor zover de wetgever bij het toewijzen van nieuwe burgemeestersbevoegdheden voor ogen houdt dat dit openbare ordeaspect leidend moet zijn, zijn wij niet bang dat het tot onrealistische verwachtingen gaat leiden, zoals de Raad van State lijkt te suggereren.
Uitwisseling van gegevens
Ten aanzien van het tweede onderwerp zijn wij kritischer. Het NGB stelt vast dat de Raad van State in haar Voorlichting de aan haar gestelde vraag sterk focust op de informatieuitwisseling van persoonsgegevens binnen de gemeente. Allereerst merken op dat ondermijning niet alleen kan en moet worden tegengegaan door gegevens van natuurlijke personen te interpreteren, maar dit zich uiteraard ook uitstrekt tot het reilen en zeilen van rechtspersonen. Ondermijnende criminaliteit is vaak een samenspel van natuurlijke personen en rechtspersonen. Juist in samenhang leveren puzzelstukjes van gemeente, openbaar ministerie, politie, FIOD en anderen een gedeeld beeld op van de ondermijning door deze natuurlijke personen en rechtspersonen. Wordt informatie niet gedeeld, dan ligt "structureel incidentalisme" op de loer. In dat geval worden incidenten op zichzelf beschouwd en worden deze niet langer gezien als symptomen van een dieperliggende oorzaak.
Het NGB stelt vast dat de Raad van State vooral ingaat op de juridische problemen van gegevensuitwisseling en kort is over het nut en de noodzaak ervan. ln haar voorlichting stelt de Raad van State vast dat een (wettelijke) inbedding van gegevensdeling tot nieuwe juridische vraagstukken leidt. Die redenering wordt door het NGB gedeeld. Wij zijn het echter oneens met de stelling dat een intensievere gegevensuitwisseling gelijk is aan een "panacee". Deze stelling wordt door de Raad van State niet nader onderbouwd. Ook niet in paragraaf 4.5.1, waar deze stelling wordt geformuleerd als "meer gegevensuitwisseling vormt op zichzelf geen enkele garantie voor een effectieve aanpak van ondermijning van criminaliteit".
Zoals hierboven is uiteengezet, is het NGB voorstander van het uitwisselen van informatie, omdat juist de uitwisseling van informatie bijdraagt aan de handhavingsrol in de openbare orde. Het gaat onzes inziens te ver om mee te gaan in de stelling (paragraaf 4.5.4) dat een wettelijke grondslag voor gegevensuitwisseling alleen kan worden gerechtvaardigd als duidelijk kan worden gemaakt dat deze deling leidt tot concrete gemeentelijke maatregelen of interventies. Delen van informatie kan er immers ook toe leiden dat een interventie achterwege kan blijven, bijvoorbeeld doordat de bijeengebracht informatie een plausibele verklaring oplevert voor een verdachte handeling en daarmee een betrokkene minder verdacht maakt. De keuze om een interventie te plegen kan pas worden gemaakt na het leggen van de complete puzzel. Als deze op voorhand kan worden bepaald, is het delen van informatie überhaupt niet nodig en kan op eigen informatie worden geacteerd.
Nader onderzoek
Om als "bestuursorgaan burgemeester" een rol te kunnen spelen in het tegengaan van de impact van ondermijnende activiteiten op de openbare orde in het buitengebied, buurtschappen, dorpen, wijken en steden, is onze ervaring dat een betere informatieuitwisseling onontbeerlijk is. Burgemeesters willen ter handhaving van de openbare orde acteren op informatie die binnen het gemeentehuis beschikbaar is, maar worden ook geacht om hun bevoegdheden in te zetten op instigatíe van andere partners. Alleen wanneer informatie binnen overheden transparant gedeeld kan worden, is een burgemeester goed in staat om een afweging te maken over het nut en de noodzaak van de inzet van de eigen bevoegdheden.
ln licht van bovenstaande adviseren wij de minister van Justitie en Veiligheid om het advies van de Raad van State ten aanzien van nader onderzoek ter harte te nemen en daarin de weg te kiezen van route 3., door in de wet met inachtneming van de AVG een algemene grondslag op te nemen voor het uitwisselen van bij een gemeente aanwezige persoonsgegevens.
Tot slot geven wij de minister van JenV nadrukkelijk mee dat de informatieuitwisseling niet alleen op het thema ondermijning speelt, maar voor burgemeesters ook van belang is op het snijvlak van zorg en veiligheid. Zoals het meest recente onderzoek van de Onderzoeksraad voor Veiligheid "Zorg voor veiligheid. Veiligheid van mensen met een ernstige psychische aandoening en hun omgeving" laat zien, is de informatieverstrekking ook bij de terugkeer van zware gewelds- en zedendelinquenten niet optimaal. Burgemeesters spelen ook in die casuïstiek een betrokken rol om de samenwerking tussen betrokken partijen te verbeteren. Een verbetering van de informatieuitwisseling is ook op dat vlak noodzakelijk.